政府门户网站办事服务与用户的绩效评价

中国社会科学院信息化研究中心主任 汪向东

    本发言重点讨论政府门户网站办事服务与用户的绩效评价问题。首先，从“信息化不等式”的观点谈起，看用户绩效评价的重要性；其次，结合我们研究中心对政府门户网站的测评和对用户端的调查，看当前政府网站及其办事服务的绩效状态和用户的评价；最后提出几点看法。

一、政府网站建设与“信息化不等式”
    政府门户网站建设，与其它方面的信息化建设一样，经常存在着信息化能力、应用、绩效间的矛盾，我们把它表述为“信息化不等式”：能力≠应用≠有效。当然，能力建设时也有它的“不等式”，如，设备≠能力，因此，不能“重硬轻软”；然而，我们这里关注的是能力形成后的情况，关注能力形成后的“信息化不等式”。
    它的涵义是指：在信息化发展中，信息能力建设的水平，不等于它的应用水平；信息能力被应用的程度，也不等于由此应用而产生的实际效果。其要点有三。
    要点一：“能力≠应用”
    “能力”是指基于ICT建设起来的信息能力及其就绪状态；“应用”是指人们利用已建成的信息能力的情况。“能力”与“应用”之间的差，往往表现为建成的信息能力应用不充分或闲置的状态。
    这种情况在信息化建设中经常存在。例如，企业上了ERP，但许多功能模块用不上，系统能力闲置；再如，经过连年巨大的资源投入，我国信息基础设施状况已今非昔比，一些地方甚至出现了通信资源严重闲置的现象。尤其是，在信息化过程中，国家之所以一再强调要避免重复建设，正是因为重复建设会带来不必要的能力闲置和造成资源浪费。
    在电子政务建设中，不少地方建了功能强大的门户网站，但当地上网用户很少。在最近的政府网站测评中，我们发现政府网站的访问量低，实际办事服务的比例更低，是一个突出的现象。
    国外在信息化实践中，也存在着类似问题。据来访的欧盟专家介绍，欧盟许多成员国在电子商务、电子政务、电子医疗、电子学习等诸多领域，也存在着已建成信息能力严重闲置的问题，并且“能力”与“应用”间的差越来越大。这已引起欧盟的决策层及其研究支持机构的高度重视和深刻反思。
    要点二：“应用≠有效”
    “有效”是指对信息能力“应用”的绩效评价。“应用”固然是信息化出实效的前提，但非充分条件，存在着谁用、用来干什么、以及怎样用的问题。应用不当，便不能取得实效。
    同样，“应用”中“电子”与“业务”两张皮，也是经常发生的问题。例如，一些企业在信息化中，电子与业务两张皮，信息技术的应用并没有与业务有机结合，没有与企业运营真正融为一体，信息化的投入不仅没有提高企业竞争力，反而形成新的浪费。反之，有企业在技术与业务的结合上下功夫，便把潜能变成了显能，绩效指标明显改善。“两张皮”，其实也是国外电子政务项目成功率低的主要原因。
    可见，强调应用没错，不过，还要善于应用才行。电子政务也是这样，必须让“电子”融入“政务”，使技术应用与业务创新、管理创新、制度创新结合起来，才能将建成的信息能力通过应用转化为实际效益。
    要点三：绩效评价，用户为准
    信息化应用往往涉及不同主体，不同主体对同一应用，往往有不同的绩效评价。我们调查显示有两类问题：一是供方提供的服务与用户需求不符；二是用户对建设主体的绩效评价不认可。
    在不同主体有不同评价时，以用户绩效评价为准，体现信息化建设“以用户为中心”的原则，这是信息化建设的本质要求，因为“建”不是目的，“建”为了“用”。
    以用户为中心，体现需求导向的原则，当然需求是分类分层的，其中，最重要的是两类需求，即大多数用户的普遍需求和重点用户的关键需求。

二、政府网站办事服务的绩效及用户的绩效评估
    自2005年8月开始，我们中国社科院信息化研究中心组织了对电子政务相关两端的课题的研究：
    在政府端：与国脉互联合作，开展了“2005年中国特色政府网站测评”活动。2006年元旦发布评选结果，250个网站中获奖的共48个网站（项）；5月25-26日，在中国社会科学院召开了颁奖和高峰论坛。
    在用户端：我们依托国家行政学院，分业务类别，开展了用户问卷调查，回收有效问卷502份，覆盖23个省市自治区和政府官员、企事业管理者及其它人员。
    这些研究，让我们对我国当前包括网上办事服务在内的我国电子政务的情况有了新的了解。
    （一）关于政府端的门户网站测评
    此次政府门户网站测评的对象，涉及我国四类共250个政府网站，其中，国务院部委及相关单位的部门网站72个；省级政府门户网站31个；地市级政府门户网站96个；县区级政府门户网站51个。
    测评是从政务公开、信息互动、网上办事、便民服务、栏目设置、网站管理和综合7个方面进行的，测评关注的重点是网站服务的特色，而不是评比排序。

    获得网上办事和便民服务奖项的政府网站，是：
    网上办事奖3项：1）中国成都/办事指南人性化奖；2）杭州余杭/办事大厅实用奖；3）中国广州：网上服务个性奖
    便民服务奖5项：1）中国福建/气象服务；2）中国武汉/常用信息服务；3）中国汕头/网站使用帮助；4）中国云南/邮件订阅；5）济源之窗/资源整合特别奖
    此次测评，让我们对政府网站及其办事服务的进展有了新的认识，主要看法是：
    1、2005年，我国政府网站总体发展较快，尤其是地市级；政府网站正从试用、探索逐渐走向成熟，开始呈现一批高水准的网站。
    2、网站作为电子政务的抓手之一，它对职能部门信息共享、业务协同的整合作用逐渐突出出来。
    3、政府网站的办事、服务的综合集成度进一步提高，其应用价值逐步得到展示和实现。
    4、网站工作的重点，开始由信息和业务的充实为主转向加强办事服务，加强在线办事服务并提高其交互性，成为政府网站进一步发展的方向。
    同时，网站测评也发现了一些问题，主要是：
    1、网站访问量低：目前不少网站虽提供了信息和服务，但访问量过低；只有30%的政府网站有访问量统计，多数不重视。
    2、内容更新：很多网站内容更新主要集中在新闻和动态类，且大多数是从其它网站拷贝来的，少有网站的专题报道和首发内容，仍存在大量陈旧信息没有更新。
    3、网上办事：一些领先的网站为用户在线办事提供了不少便利，但不同地方不同部门网上办事的发展很不平衡，跨部门协同办理更有待后台流程的整合。
    4、与用户互动：大部分网站已设置了与用户互动的功能，或即时的“聊天室”或非即时的“留言板”等，但总起来看对用户进行回复的情况仍不理想。
    5、网站使用便利性：不少网站栏目设置过多/信息组织复杂，用户使用不便；一些网站链接网页打不开；多数网站停留在提供一次信息上，能提供深层次服务的不多。
    （二）结合用户调查看：用户评价不高
    用户对G2B、G2C和G2G三类业务有效性的总评价。
    数据显示，当前电子政务建设与应用的实效令人喜忧参半，忧胜于喜。其中，不同调查对象的评价又有差异：
    1、对G2B，公务员评价相对乐观，企事业管理者评价最低，见表1；业务提供和用户双方评价的差异值得重视。
    2、 年龄越小，对G2C的评价越低。
    3、 东部评价高于中西部。
    表1：不同调查对象对网站服务实效的评价
    G2B 机关公务员 企事业管理者 其他人员 未标明
    有显著实效 10.86% 2.56% 5.41% 0.00%
    比较有效 39.33% 25.13% 40.54% 66.67%
    收效不大 31.46% 41.03% 21.62% 0.00%
    目前没有实效 8.24% 12.31% 18.92% 33.33%
    得不偿失 0.00% 0.51% 0.00% 0.00%
    不清楚 5.24% 14.36% 10.81% 0.00%
    未填 4.87% 4.10% 2.70% 0.00%

    调查发现政府网站与用户在业务评价上的差异。它反映在网上办事服务具体业务的重要性、应用率、满意度的不同步上。即，用户认为比较重要的业务，不一定得到了较多应用；对已应用的业务，用户满意度也不一样。以G2B为例，见表2。
    表2：网上业务的重要性、应用率、满意度
    G2B业务 重要性 排序 应用率 排序 很满意 满意 一般 不太满意 很不满意
    面向企业的网上信息服务 89.24% 1 91.43% 1 15.14% 62.15% 10.76% 2.79% 0.60%
    企业电子税务 65.54% 2 63.15% 3 0.60% 12.75% 34.86% 16.73% 2.59%
    为企业电子商务建立的服务平台 64.74% 3 32.47% 6 6.57% 36.45% 18.53% 1.59% 0.00%
    电子证照管理与其它工商管理业务 56.18% 4 35.66% 5 10.16% 27.29% 11.75% 1.79% 0.60%
    政府电子采购与招投标 55.98% 5 51.59% 4 0.80% 4.98% 17.73% 9.36% 2.79%
    电子报表与统计 49.60% 6 67.53% 2 0.40% 5.98% 15.34% 8.37% 2.39%
    卫生/质检/服务/环保等方面的电子投诉及监管 39.84% 7 28.29% 8 0.40% 3.19% 14.54% 7.77% 2.99%
    交通物流管理服务 29.28% 8 28.88% 7 0.00% 3.39% 11.95% 8.57% 4.38%
    电子经贸与外汇管理 13.55% 9 26.10% 9 0.40% 3.59% 12.75% 6.77% 2.59%
    其它 2.19% 10 3.78% 10 0.00% 1.20% 1.39% 0.80% 0.40%

    调查显示，在用户心目中，当前电子政务的效果主要反映在提高工作效率和增加透明度上，其它方面效果并不明显。

三、几点看法
    归纳以上研究，最后提出几点看法：
    1．“应用主导”，“面向用户”，是破解“信息化不等式”所指问题，即信息化出实效的根本出路，也是推进政府网站办事服务需要把握的原则。
    2．在进一步提高网上审批和办事服务比例的同时，须高度重视用户的绩效评价。
    3．调查用户的相关反应和需求，了解用户对网站办事服务的/绩效评价，有助于我们更全面、更客观地掌握情况，建议各级领导重视。
    4．在改进政府网上办事服务上，具体应用业务和应用系统项目的部署，应尽量按照用户评价，力争实现重要性、应用率、满意度的统一。
    5．政府层级越往下，越贴近广大用户，越应注意这一点。